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探討|城管執法適用行政強制法存在的問題及其對策

時間:2018-10-12  來源:大城管  作者:

一、《行政強制法》施行后對城管執法的影響與作用

 


 

《行政強制法》為城管執法中實施查封、扣押、加處罰款、代履行、強制拆除、申請法院強制執行等方面提供全面的相應法律依據,為城管執法工作的長遠發展奠定法治基礎。


(一)明確了行政強制的內涵與外延,對行政強制的設定和實施作了統一規范


行政強制包括行政強制措施和行政強制執行,其設定依據和實施程序更加嚴格。


一是在行政強制措施方面。《行政強制法》第10條規定:行政強制措施由法律設定。尚未制定法律,且屬于國務院行政管理職權事項的。行政法規可以設定除“限制公民人身自由、 凍結存款、匯款和應當由法律規定的行政強制措施”以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規,且屬于地方性事務的,地方性法規可以設定“查封場所、設施或者財物和扣押財物”的行政強制措施。法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。


這就要求城管執法機關只能嚴格在法律、法規規定范圍內實施相對應的行政強制措施。對行政強制措施的實施程序規定了包括實施前審批、告知當事人權利、制作現場筆錄等一系列程序要求,并專節規定了查封、扣押和凍結的實施程序。


城管部門涉及的強制措施主要有查封、扣押專門用于無照經營活動的工具、設備、原材料和產品(商品)等財物,其中的告知程序、制作現場筆錄程序以及制作決定書程序正是之前缺乏現在需要加強的辦案程序。


二是在行政強制執行方面。規定行政強制執行必須由法律設定,法律沒有設定的則申請法院執行。據此城管執法機關目前涉及的行政強制執行主要有加處罰款、代履行和強制拆除。規定行政機關強制執行的一般程序規定包括催告、當事人陳述申辯、強制執行決定等,以及執行的中止、終結、和解程序,并專節規定了金錢給付義務和代履行的執行程序。


強制法對代履行制度作了普遍授權,代履行限于排除妨礙恢復原狀范圍內可以替代的義務,并且屬于如不履行可能或者已經危及交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的緊迫性情況。并進一步針對“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物,當事人不能清除” 的情形,建立了行政機關可以決定立即實施的“立即代履行”制度。


這些規定都與城管執法關系密切,在城市管理領域,曾有相關法規、規章條款對當事人不履行道路污染清除等整改義務由他方代為履行并由當事人承擔費用的規定,但缺乏專門的立法。


強制法對代履行的主體、范圍、程序、費用有了系統完整的規定,使得城管執法部門在實施代履行時有了明確的依據。


(二)在程序細節的制度設計上更趨完善


一是彌補以往的立法缺失。如行政強制法第45條規定了加處罰款或滯納金不得超過原罰款數額,從而杜絕了“天價罰款”案件的出現;增加了催告程序,也就是說催告是強制執行的前置程序,不經催告不得強制執行;詳細規定了五個要式法律文書(查封、扣押決定書及清單,凍結決定書、催告書、強制執行決定書、代履行決定書);行政強制措施權不得由不具備執法資格的人員實施,不得委托實施;規定查封、扣押的期限等。這些規定對我們城管執法來說都具有很大的針對性。


二是強調行使行政強制權的同時要保護相對人的合法權益。強制法規定不得查封扣押與違法行為無關的場所、設施或財物,不得查封扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品,不得重復查封;規定強制執行不得在夜間或節假日實施、不得采取停水、停電、斷熱、斷氣等影響居民生活的方式迫使當事人履行義務,代履行不得采取暴力、脅迫或其他非法方式;規定執行和解程序,可以約定分階段履行,當事人采取補救措施的,可以減免加處的罰款或滯納金;明確規定了救濟途徑,多處規定當事人的復議訴訟權等。上述這些規定體現了行政強制的行政適當原則、效率與公平兼顧的原則等,有利于保障執法對象復雜、執法環境嚴峻的城管執法活動的順利開展。



 


 

二、目前城管執法領域實施行政強制方面存在的主要問題

 


 

(一)行政強制手段仍感不足


強制法施行后,雖然為城管執法提供更為明確規范的執法強制手段保障,但現實中執法人員仍舊普遍感到強制手段不足。其中原因主要有三點:


一是城管執法部門本身的職能屬性決定。城管執法部門作為集中行使相關部門行政處罰權的工作機構,屬于普通的履行地方行政府職能(主要是城市管理職能)的行政執法機關,不同于公安、海關等具有履行特殊職能屬性的國家機關,從而不具有相關限制人身自由等方面的行政強制權;


二是執法的內容龐雜、執法的對象復雜。城管執法部門行使的相關部門的處罰權內容龐雜且屬于各部門“難啃的骨頭”,包括違法建設、噪音油煙污染、流動無證設攤、跨門占道等違反城市環境和秩序的行為,這些違法行為具有反復、動態、難以管控性。且這些違法行為人都是普通百姓,部分還是少數民族群體,一些無證設攤者屬于生活困難又缺乏勞動技能的社會弱勢群體,對自身違法行為缺乏認識,對執法工作不配合;


三是社會對城管執法的理解支持不夠。由于缺乏對城管執法工作的深入了解,加上同情弱者的心理,以及媒體的不恰當宣傳引導,造成長久以來普通民眾對城管執法工作的不理解不支持。


上述三點原因把城管執法人員推向一個尷尬的處境,也使得城管執法過程中一旦發生沖突,場面難以控制,讓執法人員深感強制手段不足。


為此各地紛紛尋求解決辦法,開展聯合執法,尤其以公安力量參與執法保障模式,成為目前認為最有效的解決強制手段不足的辦法。


但是從長遠來看,一個部門的工作需要長期依賴另一個部門的協助來完成,一定不是設立這個獨立部門的初衷,如何完善相關機制手段,使得城管執法部門能夠獨立有效完成各項工作是我們未來需要解決的問題。


(二)部分程序難以完全做到位


城管執法人員在整治查處無證設攤過程中,經常要用到查封、扣押程序,程序要求城管機關在決定實施查封、扣押措施時,制作現場筆錄、查封、扣押決定書和清單并當場交付查封、扣押決定書和清單,但實際執法過程中經常遇到當事人拒不配合,執法現場混亂難予控制的情形,致使現場相關執法文書的完善成為不可能。


如查封、扣押決定書上當事人的姓名或者名稱和地址無法現場載明,甚至無法現場交付,現場筆錄當事人拒簽而且現場很難請到見證人見證并在筆錄上簽名。


(三)部分職能缺乏強制手段支撐


部分職能由于缺乏強制措施支撐,導致工作無法順利開展。


(四)存在缺乏程序意識出現程序違法情況


部分執法人員重實體輕程序意識比較濃厚,對程序的要求不夠重視,體現在執法辦案過程中,容易出現相關程序違法情況,如忽視實施行政強制措施前的審批程序;文書不齊全或者文書記載不明確不完整,筆錄不規范出現虛假簽名等情況;文書送達不規范如不送達相關的執法文書,尤其是延長查封、扣押、凍結的書面決定書等;扣押與違法行為無關的財物或者無法律法規依據擅自采取扣押行為等。


實踐中,有部分行政執法機關以行政強制為手段,不是為了實現法定目的,而是為了實現其他行政管理目的。如部分執法人員實施行政強制措施的目的是促使當事人履行行政處罰,一旦當事人態度強硬拒不配合履行行政處罰,執法人員即以案情復雜為由延長行政強制措施期限,有的甚至超出法定期限后,仍不解除行政強制措施。


(五)申請法院強制執行不到位問題


《行政強制法》第2 條第2 款作出了明確規定:行政強制執行,是指行政機關或者行政機關申請人民法院,對拒不履行行政決定的行政相對人,依法強制履行義務的行為。并在第五章專門規定行政機關申請法院強制執行的程序。明確肯定了行政機關和人民法院作為強制執行權行使主體的合法性。


對于人民法院作為行政強制執行權的主體,學界上很有爭議,支持一方的學者認為,行政強制執行以申請人民法院強制執行為原則,“使行政強制執行在實施時多一道法院的審查,有利于減少不當錯誤,保護公民權利;不用‘起訴’,有利于提高行政效率”。


反對一方的認為,隨著行政機關申請人民法院強制執行的非訴行政執行案件逐漸增多,法院強制執行的難度也越來越大、工作負擔也越來越重,加大了法院的工作壓力。而且人民法院接受行政機關的申請去執行行政決定無疑導致了行政與司法角色的錯位,甚至會導致法院淪為行政機關的執行部門,而無法發揮司法的最終審查功能。


實踐中對于專業性事項,法律一般授予專門行政機關行政強制執行權,而對于普通性事項,主要由行政機關申請人民法院強制執行。


目前城管執法領域尤其是罰款處罰決定都要申請法院強制執行,由于申請法院強制執行需要一系列手續和漫長的期限,不利于促動當事人的即時整改,甚至出現了當法院前去執行時,當事人門店已經“改頭換面”,當事人也尋無影蹤的情形,直接影響行政效率。


再者,城管執法機關作出的行政處罰決定主要是罰款,行政處罰法和強制法都賦予行政機關對當事人逾期不履行處罰決定加處罰款的間接強制執行權,也即執行罰,強制法進一步規定加處的罰款不得超出罰款的數額,但在當事人對罰款和加處的罰款都不履行時,法院對加處的罰款是否一并予以執行實踐中認識不一、做法不一。


有的認為法院執行的范圍僅僅針對行政處罰決定內容,加處罰款不屬于處罰決定內容,執行沒有法律依據;有的認為加處罰款是前一個基礎處罰決定的附屬部分,兩者不可分離,法院理應一并執行。


導致實際的做法不一,就我區來說,長久以來一直沒有執行加處的罰款,使城管執法機關的執行罰起不到應有的震懾作用,直接影響行政機關作出行政決定的權威性,間接影響政府的公信力。



 


 

三、進一步完善城管執法領域行政強制的路徑探索及建議

 


 

(一)以綜合執法改革為契機構建高效權威的執法模式


針對一直以來面對的執法困境,以深化綜合執法改革為契機,從體制機制、職權整合、責任明晰、公眾參與等方面進行完善改進,逐步擺脫執法困境,提高城管執法的執法高效權威性。


一是著力構建權威高效的城管綜合執法機構。在《行政強制法》明確主體資格的基礎上,進一步從中央立法層面明確城管執法機關的法律地位、職能權限、編制體制、基本原則等;從省級層面立法明確城管執法的具體職責范圍、執法保障、執法手段、執法責任、執法職能以及與前置監管部門管理職能的邊界劃分及其銜接機制、大城管綜合協調機制等,實現全省范圍內的城市管理綜合執法體制和機制的統一。


職能整合以“精簡、效能”為原則,科學合理配置,而不是把“難啃的骨頭”聚集在一起一股腦兒交給城管執法部門,反過來不利于該職能的實施,適得其反。


同時進一步明晰執法與相關前置監管部門的職能劃分與責任,切忌形成“管理缺失、執法兜底”的被動局面,并加強城市管理系統內部管理與執法職能的責任明晰和協作配合。


二是利用現代信息技術保障行政強制行為規范高效實施。以智慧城管平臺、寧波市征信系統為基礎,搭建綜合執法數據庫與其共享平臺系統。利用現代信息科技技術手段開發適合綜合執法的設備裝備,如執法人員可以現場通過身份證驗核設備快速確定相對人準確信息,利用條形碼技術有效固定、查封扣押物品的種類、數量、名稱。借助互聯網技術及時送達或通知各類文書和催告、行政命令等。以現代化技術、裝備提高行政效率,并監督保障行政強制等執法行為的規范操作。


三是深化公眾參與。盡一切可能創造、設置相關的機制、平臺,不斷擴大城市管理和執法的公眾參與面,包括市民個體的在城市文明發展中自覺做到個體的文明行為,也包括市民、組織義務參與城市管理執法協助的志愿者隊伍來,也包括社會組織直接參與市政、市容、綠化、內河等城市設施的養護及其他城市管理工作任務等,爭取百姓對城管執法工作最大程度的理解和支持。


(二)補充完善城管執法領域相關行政強制規定


針對目前階段在查封、扣押過程中出現因現場無法控制,相關法律文書和程序難以完全到位,以及因缺乏強制手段相關職責履行不力的情形。


一是未雨綢繆,做好查封、扣押程序前的各項準備工作。如平時建立一支以城市管理志愿者或城管義工為主體的相對固定的“見證員”隊伍,在執法整治過程中提前邀請參與,以見證人身份在現場筆錄簽名,這樣他們在參與過程中進一步理解并幫助支持了我們的執法工作。


二是從立法角度補充完善相關行政強制實施規定。如建議針對行政強制法在城市管理執法中運用的客觀情況制定對應的實施細則,在不違反法定程序的前提下,以補充規定的形式,合理規定相關文書事后補簽、補送以及當事人找不到無法送達如何處理的相關程序規定。針對寧波市對戶外廣告由于缺乏強制措施法律法規規定,導致工作無法順利開展的情況,建議進一步梳理、統一相關的法律法規,解決行政強制措施的法律統一問題,并依據法律法規規定合理劃分部門職責,確保有法可依有路可走推進執法工作。


(三)加強與司法的銜接,提高執行的效率,改進執法工作


不論學界對人民法院作為行政強制執行權的主體有多少爭議,由于我國法治建設的起步較晚,就目前階段來說,大部分行政機關還不具備自行直接強制執行的能力,也缺乏相關的法律依據支持。且多年來法院形成一支相對規范的執行隊伍,民事訴訟法也賦予了比較完善和有效的執行手段,可以承擔起執行任務。 所以目前還是堅持法院強制執行為主、行政機關執行為輔的原則。


同時建議法院增加對“加處罰款”的執行。強制法規定對于當事人逾期仍履行金錢給付義務的行政決定,且無正當理由的,行政機關可以作出“加處罰款”的執行罰決定。這一決定屬于“執行決定”,與“基礎決定”不同,它是對“基礎決定”不履行而做出的有關執行的決定。本質上來說,它也是一個行政決定,而且是從“基礎決定”上衍生出來的。


所以,行政機關作出“加處罰款”決定后,當事人超過30 日仍不履行并經行政機關再次催告仍不履行的,有強制執行權的行政機關可以自己強制執行,無強制執行權的行政機關可以申請人民法院強制執行。這時的執行,基礎決定和執行決定的義務一并執行。這是對強制法條款符合法理和實際需求的解讀。


同時,日常工作中加強與法院的溝通聯動,根據法院對行政機關提出司法建議,及時糾正不合法、不適當的行政行為,并通過加強與法院的聯動,共同研討行政強制執法問題,主動接受法院對行政機關執法工作的指導建議,提高行政機關依法行政水平。


(四)轉變執法理念,提高執法隊伍的綜合素質和戰斗力


執法主體要改變傳統重實體輕程序的執法理念,在追求實體結果價值的同時一樣要重視程序過程的價值。行政強制執行的結果價值往往追求的是具有一次性地解決一時一地實現個案正義的功效,從整體上講是為了實現行政權這一行政活動的基本目的,而要實現具有穩定性的制度建設,我們就需要充分關注具有恒久導向作用的行政強制執行的過程價值,它所體現的是對有關人的基本權利、自由和尊嚴的永恒關注。


在日常執法活動中,執法人員要樹立“實體與程序、效率與公平”并重的觀念,徹底摒棄執法隨意心里,嚴格按照執法程序,加強證據留存意識、保證行政強制程序對當事人的透明、平等參與和陳述申辯權,確保辦案過程中每一個環節程序到位,使當事人在參與被處罰、被強制的程序過程后,對自身違法行為有更深刻的認識,對執法人員的“規矩”辦案有進一步的理解和尊重。


與此同時,進一步加強執法隊伍自身的綜合提升建設力度,從年齡結構、專業技術、綜合素質等方面出發著力培養一支精干健康良性發展的執法隊伍。

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